村民自建楼道内电动车充电拘留房主 不合法

村民自建楼道内电动车充电拘留房主 不合法

近年来，电动自行车火灾事故频发，造成了大量的人员伤亡和巨额财产损失，各地消防部门和公安机关想尽了各种办法进行治理，但却疲于奔命，收效甚微。为此，一些地方不惜采取一些极端做法，从快从重处罚，甚至越权执法。个人认为，此种做法，属于饮鸩止渴，可能解决了一时一地的问题，但却污染了法治社会的大环境，最终会因小失大，给执法者带来违法风险。

近日就有这么一个案例，值得我们深思：据某地警方官方微信“平安昌平”2月17日的文章《自建楼内电动车违规充电且拒不整改 涉事房东被行政拘留》：近日昌平警方持续开展电动自行车安全隐患排查，对存在电动车违规充电进行集中清理整治。2月12日夜间，昌平警方在对某村民自建楼进行检查时，发现该村民自建楼内3-4米宽的过道中停放着3辆电动自行车，每个电动车旁边还拉了电源线插座进行充电，昌平警方依法下发了《责令整改通知书》，责令房东刘某立即整改。2月14日夜间，警方在复查时，发现上述情况并未得到有效整改。随即，警方依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第39条规定，对房东刘某处行政拘留3日的行政处罚。截至目前，该篇文章的阅读量达到9万人次，形成了较大的社会影响。

但是，作为一名曾经在消防部门工作多年的律师，本人认为上述行政拘留处罚已经超越了法律规定的权力边界，根据“法有规定必须为，法无规定即禁止”的行政执法公权力行使原则，上述行政拘留行为应当有法律的明确规定才能执行。我们来观察该行政拘留处罚依据的《治安管理处罚法》第39条：“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人员，违反安全规定，致使该场所有发生安全事故危险，经公安机关责令改正，拒不改正的，处五日以下拘留”。我们抽取该法条的主干：“XX场所”的“经营管理者”，“违反安全规定”，“致使该场所有发生安全事故风险”，“经公安机关责令改正而拒不改正”，“处五日以下拘留”。通过文章的表述，该自建楼的房主确实存在“违反安全规定，致使该自建楼有发生火灾的风险”，符合第39条的规定。但是，在“场所”的性质上和“经营管理者”两个概念上，自建房的房主是不是经营管理者，村民自建房是不是“XX场所”，值得进一步探讨。笔者认为：该案的探讨焦点有三个：

焦点1：村民自建楼属不属于“其他社会公众活动的场所”

关于“XX场所”，《治安管理处罚法》第39条是这样规定：“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所”，很明显，村民自建房不属于“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆”，那它到底属不属于“其他供社会公众活动的场所”呢?

笔者认为：村民自建房不属于“其他社会公众活动的场所”。

首先，在这个法条里“其他社会公众活动的场所”，应该和“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆”在性质上一致或相似，应该在人员密集场所的范围之内。《治安管理处罚法》本身没有关于“其他社会公众活动的场所”的说明，我们看看其他法规中关于“场所”的定义：《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第73条对场所进行了界定“（三）公众聚集场所，是指宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等。（四）人员密集场所，是指公众聚集场所，医院的门诊楼、病房楼，学校的教学楼、图书馆、食堂和集体宿舍，养老院，福利院，托儿所，幼儿园，公共图书馆的阅览室，公共展览馆、博物馆的展示厅，劳动密集型企业的生产加工车间和员工集体宿舍，旅游、宗教活动场所等”。则“旅馆、饭店、运动场”属于“公众聚集场所”，“展览馆”属于“人员密集场所”。根据公安部39号令《公共娱乐场所消防安全管理规定》第2条规定：“本规定所称公共娱乐场所，是指向公众开放的下列室内场所:(一)影剧院、录像厅、礼堂等演出、放映场所;(二)舞厅、卡拉OK厅等歌舞娱乐场所;(三)具有娱乐功能的夜总会、音乐茶座和餐饮场所;(四)游艺、游乐场所;(五)保龄球馆、旱冰场、桑拿浴室等营业性健身、休闲场所”。则“影剧院、娱乐场”，属于“公共娱乐场所”，因此，涉及《治安管理处罚法》第39条的“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆”，分别属于人员密集场所、公众聚集场所和公共娱乐场所，而根据《消防法》第73条规定，人员密集场所包含公众聚集场所，公众聚集场所包含公共娱乐场所，因此，《治安管理处罚法》第39条的“其他社会公众活动的场所”，应当属于“人员密集场所”范围内，不能超出人员密集场所的范围。显然，按照《消防法》的定义，用于居住的村民自建房，不属于“人员密集场所”。

其次，“其他供社会公众活动的场所”，不应当包含村民自建楼的楼道。其他供社会公众活动场所，笔者目前没有检索到法律法规规定关于这一定义的解释和界定。根据《现代汉语词典》第五版，公众是指社会上大多数的人，则依字面意思“其他供社会公众活动的场所”，应当是除“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆”以外，可以供社会上大多数人活动的场所，很显然，某一村民自建房内的3-4米宽的过道，仅能作为房主和家人及承租人过路使用，不能供社会上大多数人从事公共活动。同时，作为村民自建房的房东，除了对租户开放之外，既不会有对其他社会人员随意开放的意愿，也不具有对其他社会人员开放以供其从事社会活动的条件和能力。

再次，从法律解释上说，基层执法机关也无权对法律法规中的“兜底条款”进行解释。《治安管理处罚法》是全国人大常委会制定的法律，依照《中华人民共和国立法法》第45条规定“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会”。全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》明确规定：“一、凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。三、不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。”《治安管理处罚法》第39条中的“其他供社会公众活动的场所”是第39条的兜底条款，在没有全国人大常委会或国务院及公安部解释的情况下，“其他供社会公众活动的场所”并不能在实际执法中运用。即使行政机关真的想对这一兜底条款进行运用，也要遵循以下3个原则:a.价值上相同或近似。b.性质、影响程度上具有一致性。c.符合立法目的。也就是说，这个“其他供社会公众活动的场所”应当在价值、性质上和之前列举的场所相同或近似，符合立法目的。《治安管理处罚法》第39条规定：“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所”，那么，这个“其他供社会公众活动的场所”，就不能脱离“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆”分别属于公共娱乐场所、公众聚集场所、人员密集场所的性质，根据三者的包含关系，“其他供社会公众活动的场所”的最大适用范围也应当在“人员密集场所”范围之内。很显然，村民自建房不具有人员密集场所的属性，自然也就不能被行政执法机关用来扩大《治安管理处罚法》的适用范围。

    焦点2：村民自建房的产权人出租房屋，属不属于经营活动。

 笔者认为：这要分两种情况:一是村民自建房的产权人出租房屋，不属于经营活动，出租人也不是“经营管理人”。二是如果有人从房主手中租赁房屋后再次对外出租，从而赚取其中的差价，则属于经营活动，转租人可以称为“经营管理者”。我们在这里仅讨论产权人作为出租人的情况。

首先：村民自建房可以对外出租。农村地区的村民自建房，只要是在村民宅基地上建设的，取得相关建设手续的建筑，就是合法建筑。但村民自建房可不可以出租，目前没有任何法律法规禁止村民出租房屋，根据“法无禁止即可为”的原则，村民出租个人房屋，只要是建筑合法，就是可以出租的房屋。当然，对于房屋未取得合法建设手续出租的，是建设行为违法的问题，不是出租行为违法的问题，应当由建设部门依法认定为违法，并依法处罚或予以拆除，这不属于公安机关的职权范围。

其次，村民个人出租自建房的行为，不属于生产经营活动。对于村民个人出租自建房屋并收取房租是否属于“生产经营活动”，目前笔者没有查询到相关的任何法律法规规定。按照《现代汉语词典》第5版：生产是指人们使用工具来创造各种生产资料和生活资料。经营是指：筹划并管理，计划和组织。一般来说，生产经营活动是指生产经营者利用一定的场地，设施，设备，技术等，通过劳动进行种植，养殖，采掘，制造，加工或从事科技开发，技术转让，组织商品购销活动以及为生产，变换，分配，消费提供各种服务取得收益的营利性行为，生产经营活动的核心是在通过人们的“生产劳动”或“提供服务”，是人提供劳动或服务从而获得剩余价值。产权人出租房屋，并没有提供劳动或服务，而是利用自有的不动产换取收益维持生活所需，属于物权人的用益物权取得的财产性收益，不是“生产经营”获取利润。因此，村民出租个人房屋的行为，不属于“生产经营活动”。

再次，村民个人不能被认定为“经营管理人员”。《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第2条，对市场主体进行了明确界定：“本条例所称市场主体，是指在中华人民共和国境内以营利为目的从事经营活动的下列自然人、法人及非法人组织：（一）公司、非公司企业法人及其分支机构；（二）个人独资企业、合伙企业及其分支机构；（三）农民专业合作社（联合社）及其分支机构；（四）个体工商户；（五）外国公司分支机构；（六）法律、行政法规规定的其他市场主体”。该法第15条规定：“市场主体实行实名登记。申请人应当配合登记机关核验身份信息”。从市场主体的定义来看，法律没有规定房屋出租人必须进行实名登记，因而自有房屋的产权人也不属于市场主体。不是市场主体，自然不存在“生产经营活动”，出租人自然也就不是“经营管理人员”。同时，《中华人民共和国房地产管理法》第55条规定：住宅用房的租赁，应当执行国家和房屋所在城市人民政府规定的租赁政策。北京市政府231号令《北京市房屋租赁管理若干规定》和住建部6号令《商品房屋租赁管理办法》两部关于出租房屋的政府和部门规章中，均未将个人出租房屋定义为“生产经营活动”，更未将出租房屋者定义为“经营管理人员”。

焦点3：防范居民自建房楼道内电动自行车火灾，有没有更合法合理的执法手段？

笔者认为：防范居民自建房楼道内电动自行车火灾，法律法规规定了更合理的执法措施。

1、对在楼道里停放电动自行车的承租人处警告或500元以下罚款。《消防法》第六十条规定：“单位违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款：（三）占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的。个人有前款第二项、第三项、第四项、第五项行为之一的，处警告或者五百元以下罚款。”北京市政府《北京市房屋租赁管理若干规定》第三十五条：“对违反本规定的下列行为，由公安机关按照下列规定处罚：（四）违反本规定第十九条规定，承租人使用租赁房屋时损害公共利益或者妨碍他人正常工作、生活的，处警告，并责令改正；逾期拒不改正的，处200元以上500元以下罚款”。作为停放电动车的承租人，执法部门可以按照上述规定，责令改正，并处警告或者500元以下罚款。对于骑电动车还放在楼道里的人来说，都不会是特别有钱的人，罚款500元的执法效果应该很明显。

2、对出租人处1千元以上3万以下的罚款。北京市政府231号令《北京市房屋租赁管理若干规定》第三十五条：“对违反本规定的下列行为，由公安机关按照下列规定处罚：（二）违反本规定第十七条规定，出租的房屋存在治安、消防安全隐患的，责令改正，并可处1000元以上3万元以下罚款。（五）违反本规定第二十一条第一款、第二款规定，出租人未落实安全管理责任的，责令改正，并可处1万元以上3万元以下罚款；造成严重后果的，处3万元以上10万元以下罚款”。对于村民自建房的房主，罚款3万以下，足以使其认识到在楼道里停放电动自行车的危害性和严重后果，起到极大的震慑作用。在法律法规有明文规定，可以起到很好的治理效果的情况下，硬要生搬硬套，扩大解释法律的适用范围，虽然可以起到对在楼道里停放电动车人员和出租人的警示作用，但将自身置于违法边缘，对于行政执法机关来说，怎么说都不是一件划算的事。

居民楼楼道内停放电动车充电，是一个消防管理痛点，也是一个社会治理难点，需要综合施策，运用多种手段综合治理，比如提高电动自行车安全标准，提高电动自行车电池安全性能，增加电动自行车室外充电设施，打击偷盗电动自行车违法行为，增加废旧电动车电池回收网点，鼓励电动自行车电池以旧换新，严格电动自行车市场准入措施，统计公布电动自行车火灾数据，支持电动自行车火灾受灾户维权等各种措施，用限制用户使用产品的方法治理电动自行车火灾，是最笨的治理方法，只能让行政执法部门四处奔忙、焦头烂额。但不管怎样，作为行政部门的公安机关，都要严格、依法依规进行执法，采用合法合理的执法措施纠正违法行为和消除火灾隐患，这样才能更好的维护政府的公信力，更好的维护法律的权威性，才能使人民群众信法、守法，尊法，实现整个社会良法善治的法治目标。