如何确定《火灾事故认认定书》的生效时间

如何确定《火灾事故认认定书》的生效时间

近几日，有关2020年6月1日湖南省长沙市某区消防救援大队出具X消火认字[2020]第0010号《火灾事故认定书》后，于2021年4月21日才作出X（消）行罚决字（2021）0047号《行政处罚决定书》因超过湖南省《湖南省行政程序规定》第81条第4项规定的行政机关依职权启动行政执法行为办案期限的立法目的相悖，被法院依法宣告程序违法，进而确认该行政处罚决定违法但不撤销，引发了消防部门和各界朋友们的关注和讨论。作为一名为数不多曾经从事消防执法和火灾事故调查20年，且主要从事火灾诉讼的律师，对这个事件有一些自己的观点，现在把它写出来，希望能够讲清楚这个判决书涉及的《火灾事故认定书》生效时间的问题，希望能够帮到那些想把消防执法工作做好的朋友们。

根据判决书介绍，涉案火灾发生在2020年5月11日16时55分许，位于长沙市某区某小区某栋109号在装修过程中发生火灾，经X区消防救援大队认定，此次火灾过火面积360平方米，未造成人员伤亡。2020年6月1日，某区消防救援大队出具X消火认字[2020]第0010号《火灾事故认定书》，起火原因为3名工人施工过程中吸烟并乱扔烟头引发火灾。《该火灾事故认定书》做出并送达之后，各方当事人没有申请火灾事故调查技术复核，X消火认字[2020]第0010号《火灾事故认定书》依法生效。之后，长沙市某区消防救援大队于2021年4月21日才作出X（消）行罚决字（2021）0047号《行政处罚决定书》并送达。此后，3名被处罚的工人将长沙市某区消防救援大队起诉到法院。法院在判决书中对被告某区消防救援大队的行政处罚行为进行了描述：“被告于2020年5月26日便收到了原告等三人的火灾报警，2020年6月1日作出了涉案火灾的事故认定，6月3日送达3名原告。原告在复核期内，未对涉案火灾事故认定提出异议，故在原告等人申请复核的权利到期之日，即2020年6月24日，被告即具备了对涉案违法行为作出行政处罚的事实基础，而被告却于2021年4月21日才对原告等三人进行了行政处罚，与《湖南省行政程序规定》第81条第4款规定的行政机关依职权启动行政执法行为办案期限的立法目的相悖，应确认程序违法”。

对上述案件，有朋友认为：“《火灾事故认定书》类似于行政决定，一经送达即生效”，个人认为，这种说法不准确。

首先，消防救援机构出具《火灾事故认定书》的行为，和行政决定在性质上完全不同。“行政决定”的概念源于德国，传统行政决定是指“行政机关，就公法上具体事件所为之决定或其它公权力措施，而对外直接发生法律效果之单方行政行为”在日本称为“行政处分”，在我国通常称为“具体行政行为”或“行政处理”，很少采用“行政决定”一词。因此，朋友说的“行政决定”，个人认为可以理解为具体行政行为，是行政机关做出的对当事人的权利义务造成直接影响的具体行政行为。具体行政行为已经做出并送达，行政相对方有异议的，可以提起行政复议，或到法院提起行政诉讼。

但消防救援机构出具《火灾事故认定书》，则和行政机关做出的具体行政行为有不同的本质。根据《中华人民共和国消防法》第51条第3款：“消防救援机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”公安部121号令《火灾事故调查规定》第35条规定“当事人对火灾事故认定有异议的，可以自火灾事故认定书送达之日起十五日内，向上一级公安机关消防机构提出书面复核申请”，由此可见：《火灾事故认定书》是作为“处理火灾事故的证据”，对火灾事故有异议的，也只能向上一级消防救援机构提出“技术复核”，但不能提起行政复议或者行政诉讼。同时，笔者通过“中国裁判文书公开网”查询了大量关于《火灾事故认定书》的行政诉讼判决书，法院系统对《火灾事故认定书》的性质均认为：“既是消防救援机构对火灾现场事实的描述，也是消防救援机构在其专业领域内按照专业标准、利用专业知识、技术等对火灾产生原因的客观评价，是一种专业技术鉴定行为，属于处理火灾事故的证据，其本身并未对火灾事故责任及当事人的权利义务进行确定，不是具体行政行为，不属于可诉的行政行为”，综上，朋友说《火灾事故认定书》和“行政决定”相类似，是不准确的。

其次，《火灾事故认定书》并非一经送达即生效。

一般来说，像《行政处罚决定书》等具体行政行为的行政文书，送达后即发生法律效力，具有确定力、拘束力、公定力和执行力，当事人收到文书后要执行行政文书指定的内容，即使当事人在权利期限内提起了行政复议或行政诉讼，也不停止该行政文书的执行，除非做出决定的行政机关自己认为该行政文书应当停止执行。

《火灾事故认定书》则不具备上述具体行政行为的属性，其作出后，并不会产生确定力、拘束力、公定力和执行力。《火灾事故认定书》一经作出，在15个工作日内，当事人如有异议，均可提起技术复核，但不能提起行政复议或行政诉讼，并无确定力。《火灾事故认定书》自身没有强制性要求当事人为或不为一定行为的强制性内容，也没有要求当事人受到某种拘束的内容，不具有拘束力。《火灾事故认定书》是消防救援机构对火灾现场客观事实的描述，也是消防救援机构在其专业领域内按照专业标准、利用专业知识、技术等对火灾产生原因的客观评价，但这种描述和评价，属于一种专业技术鉴定行为，不具有公定力。《火灾事故认定书》既没有可供执行的内容，也不需要消防救援机构采取一定的执行手段，确保《火灾事故认定书》内容得到实现，因此，不具有执行力。

既然《火灾事故认定书》不具有具体行政行为的属性，没有确定力、拘束力、公定力和执行力，其就不存在具体行政行为的生效、不生效的意义。因此，《中华人民共和国消防法》第51条第3款特别写明了消防救援机构出具《火灾事故认定书》“作为处理火灾事故的证据”。作为证据，只有有证据效力和无证据效力之说，并无“生效”的含义。

既然《火灾事故认定书》的功能只是“证据”，那么要实现它的证据功能，它就要符合“证据规则”，经“查证属实”，方可作为证据使用。

2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》第46条第2款规定：“证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据”。

 2021年11月9日起实行的应急管理部《消防救援机构办理行政案件程序规定》第36条第2款规定：“证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据”。

那么，根据上述规定，作为证据的《火灾事故认定书》，如果要作为行政执法的证据，就必须经过“查证属实”，未经“查证属实”的证据，不可以作为认定案件事实的根据。

证据要查证属实，需要查证证据的合法性、真实性、关联性，证据的合法性要求，一是证据已经固定，不可再改变。二是证据在形式上、程序上符合证据的特征。三是非法证据应予排除。

《火灾事故认定书》做出并送达后，按照证据审查的标准，首先其合法性要求并未满足，即证据尚未固定，《火灾事故认定书》还存在变动的可能性。根据《火灾事故调查规定》第35条“当事人对火灾事故认定有异议的，可以自火灾事故认定书送达之日起十五日内，向上一级公安机关消防机构提出书面复核申请”， 该规定第36条“复核机构应当自收到复核申请之日起七日内作出是否受理的决定并书面通知申请人。”根据这个规定，如果当事人对消防救援机构的认定结论有异议，可以在《火灾事故认定书》送达后的15个工作日内，提出火灾事故调查技术复核，如果当事人提出了技术复核要求，上一级消防救援机构也受理了技术复核申请，此时，《火灾事故认定书》的稳定性是不存在的，自然也谈不上什么证据已固定，更谈不上“查证属实”。

一般来说，火灾事故调查技术复核，会有三种结果：一是维持原《火灾事故认定书》。二是撤销原《火灾事故认定书》，责令原认定机构重新进行认定并出具《火灾事故重新认定书》。三是上级消防救援机构根据情况，决定自行调查，并直接出具《火灾事故复核认定书》，对原《火灾事故认定书》的内容做出改变。上述三种结果，只有上级消防救援机构维持了原《火灾事故认定书》时，原认定书的内容才会“固定”下来，才会具有证据效力，此时，原《火灾事故认定书》自送达后即在形式上具有证据的证明力，至于在实质上是否具有证据的证明力，还需要对火灾事故进行处理的机关和人员对《火灾事故认定书》进行实质审查。而其他两种结果，不论是上级消防救援机构撤销或者直接作出技术复核认定，均是对原《火灾事故认定书》的否定，导致原《火灾事故认定书》自始无证据效力，在对火灾事故进行处理时，不能作为证据使用，应当予以排除。因此，只要在复核期限内和复核期间，《火灾事故认定书》的结论并未被固定下来，不能作为证据使用。

此外，还有一种情况，即在《火灾事故认定书》送达后，当事人没有在复核期限内提出技术复核，那么，复核期经过后，《火灾事故认定书》作为证据，在形式上具有了证据的外观，且该外观不再有修改的可能，属于已经固定的证据，具备了作为证据使用的条件，才能进行下一步证据审查。

另外，特别强调一下：鉴于行政机关的公正属性，行政机关做出的行政文书，一般具有公文书的证据效力，因此，这个文书一定要有公开性，不公开的行政文书，不能发生法律效力，因此，送达当事人后才是《火灾事故认定书》具备证据条件的基础，消防救援机构仅仅是做出《火灾事故认定书》而不送达给当事人，是不能作为证据使用的。另外要特别注意，如果火灾事故造成的受损单位和个人较多，最后一个当事人送达后，《火灾事故认定书》才能具备证据功能，而不能认为第一个受损单位或个人送达后，《火灾事故认定书》就已具备了证据功能。

结合到该行政诉讼的判决书：“《火灾事故认定书》于2020年6月1日作出，同年6月3日送达3名原告。原告在复核期内，未对涉案火灾事故认定提出异议，故在原告等人申请复核的权利到期之日，即2020年6月24日，被告即具备了对涉案违法行为作出行政处罚的事实基础”。可见，法院的判决，是对《火灾事故认定书》作为证据使用，具备证据功能时间的确认，个人认为，这个时间的认定，是没有问题的。某区消防救援大队在该日期的第2日，也即2020年6月25日起，可以对该起火灾进行立案调查，追究三名工人吸烟引发火灾的行政责任，进行消防行政处罚的最早日期。

    至于法院判决某区消防救援大队在《火灾事故认定书》复核期限过后，10个月后才进行行政处罚是否构成程序违法，进而做出确认该行政行为违法但不撤销的结果是否正确，咱们留待下一篇文章再进行阐述。